Gemeentelijke grondexploitatie, feestje voorbij?

In de jaren voorafgaand aan de huidige economische crisis, waren de opbrengsten uit verkoop van bouwrijpe grond voor woningbouw en industrie een melkkoe voor de gemeentelijke inkomsten. Vanaf het moment van de crisis, de jaren daarna en tot op de dag van vandaag, heeft de crisis er bij de gemeenten behoorlijk ingehakt. Vele tientallen miljoenen zijn al afgeboekt en het eind is helaas nog niet in zicht. Volgens een recent onderzoek van Deloitte Accountants zullen de gemeenten de komende jaren tussen de 0,7 en 2,7 miljard euro op hun grond verliezen!

Opbrengsten overschat

Uit hetzelfde onderzoek zou blijken dat de grondopbrengsten de komende jaren zelfs door gemeenten worden overschat! De ramingen van gemeentelijke zijde gaat uit van een sterk herstel van de onroerend goedmarkt in 2014 en 2015 en zelfs van een stijging van inkomsten uit grondverkoop. Zulks terwijl het aantal afgegeven bouwvergunningen in 2013 met meer dan 30% is gedaald! Hoewel er gelukkig signalen vanuit de markt komen dat de bouwsector uit het dal aan het kruipen is, is het nog maar zeer de vraag in hoeverre dit herstel zich de komende jaren zal doorzetten. Het optimisme van gemeenten is begrijpelijk omdat ze met enorme verliezen op grondexploitatie en dus ook met inkomsten daaruit hebben te kampen, welke verliezen niet zomaar eventjes kunnen worden afgeboekt. Het gaat immers in feite om financiële middelen die uit gemeenschapsgeld zijn verkregen en in aankopen van grond zijn geïnvesteerd. Met maatschappelijk kapitaal dient zeer zorgvuldig te worden omgegaan.

Risico's op grondexploitatie

Echter, nu gemeenten zijn geconfronteerd met de grote risico’s op grondexploitatie, welke risico’s bovendien nog fors kunnen stijgen, kun je je wel afvragen of het eens tijd wordt om de rol van de gemeentelijke grondexploitatie opnieuw tegen het licht te houden. Gemeentelijke grondexploitatie is ingegeven vanuit de gedachte dat gemeenten publieke doelen (onder meer betaalbare woningen voor doelgroepen zoals senioren, starters, zorgwoningen) moeten realiseren en een adequaat ruimtelijk beleid moeten kunnen voeren. Met die gedachte is op zich niets mis, alleen gezien de geschetste grote financiële risico’s op grondexploitatie met alle gevolgen voor gemeenschapsgeld (onder meer een grote stijging van onroerende zaakbelasting e.d.) kun je je afvragen of gemeenten hun publieke doelstelling niet op een andere manier kunnen bereiken.

Alternatieven

Er zijn voldoende alternatieven voorhanden voor gemeenten, maar dan zullen ze in het vervolg moeten afzien van het voeren van actief grondbeleid. Aankopen van grond kan dan worden overgelaten aan de private sector zoals projectontwikkelaars, bouwbedrijven, beleggers e.d. Een belangrijk instrument voor gemeenten om hun publieke doelstelling en de regiefunctie voor het voeren van goede ruimtelijke ordening te behouden, is het opstellen van goede bestemmingsplannen. De gemeenteraad kan bepalen in een bestemmingsplan waar en in welke omvang ontwikkelingen van woningbouw en voor welke doelgroepen mogelijk zijn. De private sector kan nergens bouwprojecten ontwikkelen zonder dat er een goedgekeurd bestemmingsplan voorhanden is. Gemeenten kunnen dus met het bestemmingplan in de hand voorafgaand aan het opstellen daarvan afspraken maken met de private sector om de publieke doelen veilig te stellen en daarmee tevens de regiefunctie van gemeenten in het kader van een goede ruimtelijke ordening verzekeren. In zogenaamde anterieure overeenkomsten wordt dat meestal geregeld. Indien geen anterieure overeenkomst kan worden opgesteld, hebben gemeenten de mogelijkheid een exploitatieplan gelijktijdig met het bestemmingsplan vast te stellen. In het exploitatieplan kan onder meer het inrichten van openbare ruimten (zoals locaties-eisen voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap) en het verhalen van gemeentelijke kosten worden vastgelegd. Op deze wijze zijn ruimtelijk beleid en grondbeleid zowel materieel als formeel onlosmakelijk met elkaar verbonden. Keerzijde is dan wel voor gemeenten dat het feestje van hoge opbrengsten uit grondverkoop voorbij is. Dat feestje is nu ook al voorbij en gemeenten krijgen alleen rekening na rekening gepresenteerd. Laat de private sector de risico’s van grondexploitatie maar lopen, die sector is bij uitstek gewend om met economisch hoogtij maar ook met laagtij om te gaan. Dat vervolgens die private sector dan weleens een feetje kan vieren, hoort nu eenmaal bij een vrije marktwerking!

Conclusie

Wellicht is het in de huidige economische crisis tijd om het tij te keren en dat gemeenten zich zullen gaan bezinnen op hun actieve rol in het kader van de grondexploitatie. Vanzelfsprekend is bij het bezinnen op die rol ook een gedachtewisseling met provinciale overheden en last but not least de centrale overheid gewenst.